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2023-08-24 15:25:47

陳道富:關于加強財政和貨幣金融協調的建議

  財政與貨幣金融在實踐中的聯系

美國財政和貨幣政策的協調并沒有一成不變的框架,實踐中的側重點不斷演變。美國在大蕭條時期采用了凱恩斯主義,20世紀30年代至60年代是以財政政策為主開展宏觀調控,貨幣政策的職能主要是穩定金融和配合財政政策。這種方式的初期效果較好,但經濟最終出現了滯脹。政策面臨困境后,美國開始采用以貨幣政策為主的宏觀調控工具,財政回到了周期平衡。2008年金融危機爆發,美國不得不借助量化寬松等超常規貨幣政策框架進行調控。新冠疫情期間,美國又重啟了大幅度的財政赤字政策,并開始重視培育國家的核心競爭力,推動結構性改革,重新定位政府和市場的關系。

在我國的實踐中,財政和貨幣通過職能定位、政策協調以及資金、市場和股權等有形層面相互交融。

同為資金市場的重要影響主體。政府行為影響央行基礎貨幣投放,政府債券是央行操作的重要標的。財政“四本賬”的金額占當年GDP的比重達到35%左右,上收下解都要通過金融系統。國庫現金管理將財政與央行、商業銀行和金融市場直接聯系起來。國債是金融市場最重要和最有效的抵押品,國債利率是金融市場的定價基準。 

共同構筑國家安全網。貨幣當局作為最后貸款人,為市場注入最后流動性。存款保險等風險基金和財政當局在維護社會穩定與應對償付能力風險方面發揮了更大作用。但是金融穩定和社會穩定、流動性風險和資產負債表風險的界限模糊,考慮到貨幣金融系統的垂直領導和財政的條塊分割,需要在防范與化解系統性風險方面進行更為密切和復雜的合作。

通過鑄幣稅與國有金融機構的股權相互聯系。鑄幣稅是指貨幣發行者從貨幣發行中獲得的利潤。在央行和商業銀行二級貨幣發行體系下,其表現為金融系統資產與負債無風險利差的累積額,鑄幣稅收入由中央銀行和商業銀行分享。在信貸配給環境中,獲得信貸的企業也享有鑄幣稅收入。當貨幣持有范圍超過本國居民時,還存在鑄幣稅收入的跨國創造與分配。鑄幣稅通過央行和國有金融機構的利潤上繳納入財政體系統籌。財政是國有金融機構的最終所有者,除了擁有分紅權外,還有重大事項管理的權力和吸收最終風險的責任。

通過政策性金融機構和政策性金融業務相互聯系。政策性金融是介于財政和商業性金融中間的金融形式,它以政策性金融機構(我國包括四大政策性金融機構和政府融資擔保體系)或者政策性金融業務形式呈現,受財政和貨幣的雙重影響。

  我國財政和貨幣金融協調的特殊性

我國的財政貨幣部門不是單純的宏觀調控部門,金融體系也不是完全的市場化體系,具有鮮明的準財政特征。

中國金融體系的準財政特征

我國有較為嚴格的市場準入管理,存在一定的市場分割。我國堅持產融分離和“分業經營、分業監管”下的嚴格牌照管理,形成事實上的“俱樂部”式的有限開放格局。金融體系以國有金融機構和間接融資模式為主,間接融資強調集中統一和共同利益。在金融領域,債券市場分割最為明顯。具體來看,企業債、公司債以及中期票據、短期融資券等分屬國家發展改革委、證監會和央行三個部門管理。本次國務院機構改革方案中,已經將企業債發行審核職責劃入證監會負責,有利于統一企業債和公司債發行標準,但中期票據、短期融資券等仍屬央行管理,各類債務融資工具對應的金融基礎設施管理仍處于分割的狀態,制約了債券市場的統一管理。

以政府信用、物的信用等外部信任為主支撐金融體系運行。金融的本質是基于“信任”的合作。我國金融體系的信任基礎仍是以政府和物的信用為主,我國金融發展充分借助了政府信用,具有政策性和鮮明的“準財政”特征。

金融承擔了較多的政策任務。近年來,我國政策性金融機構的規??焖倥蛎?,商業性金融機構也承擔了較多的政策任務。結構性貨幣政策工具、國家和地方政府的產業引導基金等金融工具也被創設出來并被廣泛應用。

高度約束風險事件。我國不太重視市場出清,防范價格過度波動和機構破產退出。金融風險處置更重視托管重組等相對平穩有效的方式,政府、市場和機構共同承擔風險成本。

我國財政金融的超級聯系和不斷統籌協調

經濟運行建構主義兼具演化色彩。我國既重視頂層設計也重視基層經驗,既有問題導向也有目標導向,在“至上而下”和“至下而上”相結合中推進改革發展。

發展規劃導向下的財政貨幣協調。發展規劃是藍圖,確定我們將做什么。財政和貨幣是兩個“錢袋子”,是實現藍圖的資金來源,它們既是需求側逆周期管理工具,也要支持供給側結構性改革,支持國家重點項目工程,完成政策性目標。

政策傳導是政策體系的優化調整,不斷重復重要而復雜的政策協調。如果我們能跳出西方“黑箱式”的分析方法,不再假設微觀主體是獨立的、利益導向的行為主體,而是穿透金融機構和企業回歸行為分析,會發現我國的宏觀政策調整具有完全不同的傳導機理。我國的政策傳導,不僅是市場行為的適應性調整,更涉及政府政策體系的優化調整;不僅是市場分析,更是具有復雜性和不確定性的市場與政府及政府不同部門間的政策博弈分析。

  加強財政和貨幣金融協調的有關建議

財政與貨幣金融的協調配合,首先是基于財政和貨幣金融的本質規律以及真實運行后的定位與職責分工,需要各歸其位,各司其職。這里既有客觀規律,也有主觀努力和既成事實的成分。其次是在政策上的協調配合,涉及特定環境下不同政策工具的有效性和可控性的判斷及目標任務的分解等問題。最后是在交叉和空白地帶,基于微觀機制和工作層面的溝通、合作與制衡。

加快構建現代財政和中央銀行制度,明確職責分工

我國發展進入新時代,正在以高質量發展推進中國式現代化。目前國際環境和世界格局已發生重大調整,環境、人口、技術等基礎變量也發生了重大轉折性變化,國家綜合統籌發展和安全,更加強調法治和國家治理能力現代化。我國的經濟發展模式發生了深刻轉型,以債務擴張為主支持的“房地產+出口”的經濟循環不再具有可持續性,已逐步轉向以股權投資為主支持的“產業+消費”的經濟循環。

進一步考慮到我國財政貨幣體系的特殊性,它同時具備所有者、監管者、建設者和系統穩定維護者等多種角色,政策協調不僅僅是宏觀政策層面的配合,還會涉及系統建設、國家安全網和利益格局調整等多方面的協調配合。為此,我國有必要盡快明確適應高質量發展和中國式現代化建設的財政貨幣功能定位與職責分工。

其中對財政而言,有必要盡早就以下重大選擇開展研究和謀劃部署。

一是平衡財政和功能財政的比重選擇。正常的穩定時期,兩者區別不大,財政赤字和債務率也較為穩定。但在特殊時期,兩者有較大區別,國際主要發達國家的赤字和債務率并不是持續變化的,而是呈階梯式的變化。本質上,它是指在特殊時期財政要選擇發揮制約功能,還是“潤滑劑”甚至“助推器”的功能。我國可以探索構建狀態依存的財政赤字和政府債務風險監測與預警指標,以便更好地應對百年未有之大變局和高質量發展的需要。

二是狹義財政和廣義財政的選擇。社會保障和政策性金融的重要性及影響力不斷提升,財政是否需要從一般公共預算為主的狹義財政,逐步拓展到包含“四本賬”綜合統籌的廣義財政?目前資金可以在不同賬本之間劃轉,“四本賬”已經可以在一定程度上統籌,但受制度性和機制性因素的制約,是否要從事后適當延伸到事中甚至事前?

三是維持建設型財政還是轉向保障型財政,或者是債務支撐的建設型財政轉向股權支撐的建設型財政。

四是財政在結構調節方面如何發揮作用?,F在要求強化規劃、財政、貨幣、產業和價格等政策的協調,在共同富裕方面,財政是否在市場化初次收入分配基礎上強化國家意志主導下的初次分配。

五是事權和財權的再匹配問題。大量事權集中于市、縣政府,目前依靠龐大的轉移支付體系再平衡,地方政府廣義債務問題、財產稅、所得稅和消費稅等收入端改革與省級以下財政體制改革還需統籌推進。

對貨幣金融而言,需盡快建立能應對開放環境下轉型、泡沫和數字時代的貨幣政策框架,提升監管效能,強化貨幣與行業發展、金融監管之間的協調配合。貨幣政策是短期需求工具,在使用中發揮功能,它不是供給側工具,不宜長期人為地構建某種類型的收益率曲線或利率結構。不同類型目標的實現需要不同的政策工具,甚至需要由不同部門執行,不宜在任何層面都統籌協調各類目標。長期來看,我國應在一定程度上區分供給側改革和宏觀調控,區分逆周期調控和金融穩定。貨幣政策的優化,除了將市場作為黑箱尋找不確定環境中的占優博弈策略外,還要打開市場黑箱,更好地理解微觀主體和市場運作,在關鍵時點進行英明決斷。

  搭建適合國情的宏觀政策協調配合框架

財政和貨幣金融的協調,是堅持兩者在理念和標準有分歧的基礎上的合作,擴張和收縮中的主動性與被動性的配合。貨幣政策是不經市場主體許可的、全面的強制性資源再配置,但需要通過商業金融體系資產的擴張來間接實現。金融是基于信任并按照金融業標準實現信用“無中生有”的擴張和資源再配置。財政政策是經過正當程序披露后由政府推動的資源強制性再配置,可以通過政府系統的收支行為直接實現。因此,緊縮時貨幣的主動性強,擴張時財政的主動性強,貨幣的乘數效應高,財政的可控性強,對宏觀經濟都有乘數效應。

宏觀政策目標的排序和選擇。以國內目標為主,可適度推進人民幣國際化,走向彈性更大的有管理的浮動匯率制度。央行以幣值穩定為主兼顧經濟增長,財政以經濟增長為主兼顧通脹目標。

常態下的宏觀政策協調配合。常態化環境中需要強化自我約束,盡可能依據規則進行調控??梢愿鶕暧^形勢特點,形成財政和貨幣政策的常規組合,不但有利于財政和貨幣部門的政策操作與協調,而且還有助于穩定市場預期,建立市場聲譽并構建預期管理能力。

極端和重大轉型情景下的政策空間、政策配合和救助。可以建立根據狀態調整的不同政策的自我約束體系,分別規定常態、轉型和極端情景下的政策空間。在應對具有系統性和重要性的沖擊時,央行負責金融穩定并以應對流動性風險為主,財政負責社會風險并以應對償付能力風險為主,明確中央和地方政府在風險處置中的具體責任和分類分級響應參與流程。建立壓力測試和危機狀態的應對預案。

  微觀和工作層面的溝通合作

做實做好財政資金的流動性管理。可以將財政庫存資金流動性管理和財政債務管理結合起來,豐富流動性管理的金融市場工具,更合理地安排短期國債的發行間隔和期限結構,通過財政國庫買賣國債以激活短期國債市場,提升國債在金融市場的基準作用和央行公開市場操作中的地位。

規范帶有股權投資性質的政府基金并推動其職能轉型。可以具體依托各地產業基金(母基金)、國有資本運營公司和國家級大基金,充分利用地方資產管理公司在困境資產整合方面的優勢,強化這些平臺的政策引導、落實和反饋職能,提升政策和資源的市場化轉換能力,結合資本市場注冊制改革,構建國家戰略下的產業資本良性循環機制。

推動央行和國有金融機構的利潤上繳機制化,協調政策性貼息和結構性貨幣政策。合理確定對政策性金融機構的資本充足率的要求,根據我國國情采取差異化監管,探索政策性金融機構與商業金融機構深度合作的更有效的組織方式。

理順國有金融資本出資人的職能和金融監管職能的關系。以本次黨和國家機構改革為契機,進一步推動債券發行職能的統一和金融基礎設施管理的統一。對于金融管理部門管理的金融基礎設施等機構,要推動“管辦分離”,實行統一管理,構建起出資人“管資本”、金融管理部門“抓監管”、兩者各司其職的管理體制,為構建統一金融大市場奠定基礎。

原文章刊發于《銀行家》雜志2023年第8期「宏觀經濟」欄目

作者系國務院發展研究中心金融研究所

副所長



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